La corrupción vinculada con las Solicitudes de Inscripción en el Registro de Ágilas (SIRA) no fue un simple desvío de funcionarios deshonestos o empresarios ávidos de ganancias ilícitas. Fue, más bien, la consecuencia predecible de un mecanismo regulatorio cuyos incentivos económicos estaban fundamentalmente mal calibrados. Mientras miles de compañías aguardaban largos meses para obtener autorización de importación de insumos estratégicos, otras lograban los permisos casi instantáneamente. La diferencia no era arbitraria ni azarosa: detrás de esa velocidad había transacciones en la sombra, con empresarios dispuestos a desembolsar entre el 10% y el 15% en concepto de sobornos para acceder a esos beneficios. El verdadero escándalo, sin embargo, no reside únicamente en los actos ilícitos cometidos por individuos específicos. Reside en comprender por qué un sistema administrativo creó, casi automáticamente, las condiciones para que la corrupción floreciera.
La brecha que valía millones
Durante aquellos años, Argentina operaba bajo un esquema de tipos de cambio múltiples. El dólar oficial se cotizaba considerablemente por debajo del tipo de cambio financiero y, a mayor distancia aún, del mercado informal conocido popularmente como blue. Quien conseguía acceso a dólares al tipo oficial —digamos, a 300 pesos por unidad— y luego vendía productos valuados a un dólar de 1.000, realizaba ganancias astronómicas. El Banco Central, enfrentado a una escasez crónica de reservas, no podía satisfacer la demanda de divisas baratas de todos los actores económicos. Por esa razón, el Estado debía funcionar como árbitro, decidiendo a quién le permitía acceder a esos dólares subsidiados y a quién no. Las SIRA emergieron como el mecanismo administrativo para ejecutar esa selección.
En teoría, incluso podrían esgrimirse justificaciones técnicas para un sistema así. En contextos de crisis externa profunda, los gobiernos a menudo intentan gestionar la escasez mediante asignación administrativa. El problema sustancial comienza cuando esa asignación deja de ser transparente y pasa a ser discrecional. En ese punto, algo fundamental cambia: la firma de un funcionario —un simple acto administrativo en apariencia— se transmuta en un activo económico de enorme magnitud. Ya no es un trámite burocrático. Es la puerta de acceso a millones de dólares de ganancia diferencial.
Los incentivos perversos del sistema
Cuando una autorización estatal posee semejante valor económico, inevitablemente emergen mecanismos para capturarla. Intermediarios, gestores de trámites, estructuras paralelas de influencia, favores políticos codificados, y por supuesto, coimas directas. Esto no ocurre porque los argentinos tengan una propensión genética hacia la ilegalidad, ni porque todos los funcionarios sean corruptibles por naturaleza. Ocurre porque los incentivos institucionales están mal diseñados. Una metáfora clásica resume el problema con precisión: la culpa no es del chancho, sino del que le da de comer. Quien cobra un soborno debe responder penalmente por ello. No hay evasiva moral posible. Pero existe también una responsabilidad institucional en construir dispositivos donde una única persona ostenta poder discrecional para repartir beneficios económicos descomunales. Argentina cuenta con una larga historia de creación de lo que se denomina "kioscos regulatorios": espacios donde un burócrata puede autorizar, frenar, acelerar o destrabar operaciones comerciales privadas. A veces son importaciones. Otras veces permisos, registros, subsidios, licencias o simplemente autorizaciones administrativas. Muchas de estas regulaciones nacen con propósitos legítimos, vinculados a proteger el interés público o administrar recursos escasos.
El punto crítico surge cuando esas regulaciones combinan tres elementos peligrosos: poder discrecional del funcionario, opacidad en los procesos de toma de decisiones, y disparidades enormes en los precios que resultan de acceder o no a los beneficios. Bajo esas condiciones, inevitablemente proliferan mercados clandestinos de favores y corrupción. La economía política de la regulación enseña una lección recurrente: a mayor poder discrecional del burócrata, mayor es el valor económico de intentar influir sobre sus decisiones. Y cuanto más elevado es ese valor de influencia, más difícil se vuelve preservar la integridad del sistema, sin importar cuán bien intencionados sean los individuos involucrados.
Las políticas de combate a la corrupción más efectivas no son aquellas que simplemente castigan a los corruptos después de que cometen el delito. Esas políticas son necesarias, por supuesto, y fundamental que funcionen. Pero las más eficaces son aquellas que reducen las oportunidades de extracción de rentas antes de que aparezcan. Un sistema donde la firma de un funcionario vale millones de dólares no requiere héroes morales para funcionar deficientemente. Funciona mal casi por definición, incluso cuando es administrado por personas íntegras. El verdadero aprendizaje que debería desprenderse del episodio de las SIRA es que la corrupción no fue un accidente, una desviación inesperada. Fue una consecuencia prácticamente inevitable de la manera en que el sistema fue estructurado.
Las consecuencias del mal diseño institucional
Durante años, el esquema de múltiples tipos de cambio combinado con las SIRA generó distorsiones masivas en la economía. Empresas conectadas políticamente o dispuestas a pagar coimas obtenían acceso a dólares baratos y podían vender productos a precios que reflejaban la cotización del dólar blue, capturando toda la diferencia como ganancia extraordinaria. Simultáneamente, empresas pequeñas, medianas, o simplemente sin conexiones, aguardaban meses para obtener autorizaciones que nunca llegaban, o llegaban tan tarde que la oportunidad de negocio se había desvanecido. El resultado fue una economía cada vez más orientada hacia la captura de rentas que hacia la creación genuina de valor. Los recursos —especialmente los dólares, que son recursos escasos— se asignaban en función de conexiones políticas y capacidad de soborno, no en función de eficiencia económica o mérito empresarial.
Las implicancias trascienden el caso específico de las SIRA. Argentina tiene una extensa tradición de crear estos mecanismos de asignación discrecional, tanto en importaciones como en subsidios, licencias, permisos, registros y autorizaciones varias. Cada vez que el Estado interviene en la economía asignando beneficios mediante decisiones de funcionarios con poder discrecional, y cada vez que esa intervención genera diferencias de precio enormes entre quienes acceden al beneficio y quienes no, se genera presión para que emerja la corrupción. No es un problema moral de las personas. Es un problema de arquitectura institucional. Los gobiernos enfrentan a menudo la necesidad legítima de administrar recursos escasos: divisas, energía, materias primas críticas, o acceso a ciertos mercados. Las alternativas para hacerlo son limitadas. Se puede permitir que los precios se ajusten libremente, reflejando la escasez a través de la cotización. Se puede rationar mediante sorteos o sistemas transparentes y no discrecionales. O se puede confiar en funcionarios para que asignen esos recursos mediante decisiones caso a caso. La tercera opción es la que históricamente ha funcionado peor, porque inevitablemente abre la puerta a la corrupción.
El futuro de la administración pública argentina probablemente dependerá, en parte, de las lecciones que se extraigan de estos episodios de corrupción. Algunos sostendrán que el problema fue simplemente que los individuos equivocados ocupaban los cargos, y que con personas honestas el sistema funcionaría. Otros argumentarán que el sistema mismo necesita ser rediseñado, eliminando o reduciendo drásticamente los espacios de discrecionalidad. Ambas perspectivas contienen algo de verdad. Pero si la historia de la corrupción en Argentina enseña algo, es que los sistemas mal diseñados tienden a generar corrupción incluso cuando están poblados por personas bien intencionadas, y que incluso los sistemas bien diseñados pueden ser capturados si los incentivos económicos en juego son lo suficientemente altos. La verdadera reforma institucional requeriría atacar simultáneamente ambos frentes: castigo para los corruptos, y rediseño de los mecanismos que crean las oportunidades de corrupción en primer lugar.
